农村体育治理现代化是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，更是实施乡村振兴战略的文化基石^[1]。推进农村体育治理现代化，不仅有助于带动农村体育产业兴旺，助力物质生活共同富裕^[2]，还能促进农村体育文化的繁荣，丰富农村文化生活，为乡村文化提供内在驱动力。这是实现由乡村建设向乡村振兴转变的必由之路^[3]。在新发展格局背景下，研究农村体育治理面临的挑战，探索农村体育治理现代化的实现路径，对于加速乡村振兴、体育强国及健康中国战略的实施具有深远意义。

1 新发展格局下我国农村体育现代化治理的理论框架

治理一词最早见于世界银行《1989年世界发展报告》中的“治理危机（governance crisis）”^[4]。此后，该概念被广泛应用于政府、社会管理等领域。治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙（J.N.Rosenau）认为，治理包括社会、经济等领域的一系列管理机制，其既可以通过国家主体实现，也可以无需依靠国家强制力来实现^[5]。罗德·罗德斯（R.A.W.Rhodes）则指出，治理标志着政府管理内涵的延伸，是一种新的、强调过程或有序统治的新社会管理方式^[6]。联合国全球治理委员会对治理的定义是，各种公共机构、私人机构和个体处理公共事务的方式的总和，是调和社会利益、协调社会行动、化解社会矛盾的过程^[7-8]。在我国，治理研究的先行者徐勇认为，治理是运用公共权力管理国家经济和社会资源的方式，是对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会^[9-10]。俞可平则认为，治理是运用权威维持秩序，满足公众的需要，在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，关注维持社会秩序所需要的政治权威和对行政权力的运用^[11]。此后，贺雪峰、徐勇等学者将治理理论引入农村相关研究。

基于治理理论的核心思想，新发展格局下的农村体育治理需要从理念、定位、动力、路径和目标等多个维度进行现代化转型，以适应经济社会高质量发展的要求。一是要改革治理观念，将体育视为提升农村社区凝聚力和增进公民健康的工具，变革农村体育治理方式，提升政策透明度、农民话语权和农村体育认同，促进农民参与和农村体育发展。二是要实现治理定位精准化，根据不同农村区域的环境、条件和现实需求，提升基础设施水平，满足多样化的体育活动需求，并结合农村特有的生产生活方式和节奏，调整体育活动的时间和形式，以更好满足居民的期待。三是要实现治理驱动本土化，以农民需求为导向，以农村社区为基础，尊重和借鉴农村当地的体育传统文化，整合现代体育活动，培养激发农村居民的体育兴趣，引导其积极参与体育活动和管理。四是要实现治理路径协同化，推动政府、社区、学校、社会组织和农村居民等利益相关方协同合作。其中，政府提供政策和资金支持，社区提供组织支持，学校提供场地和设施，社会组织提供技术和培训支持，农村居民作为体育活动的主要受益者积极参与。五是要以高质量发展的治理目标为导向，通过有效治理提供精准化、高质量的体育公共服务，改善农民健康状况，提升社区凝聚力。

高质量发展需要协同治理，具体表现为纵向协同和横向协同的有机结合^[12]。纵向协同是指政府科层协同，是政府管理和政策执行的重要手段，也是推动农村体育高质量发展的核心路径。国家政策通过科层逐级传达到乡镇基层政府，实现政策落实。乡镇基层政府结合本地实际有效执行政策的能力，是纵向协同的关键。横向协同则包括政府、市场和社会组织的协同。政府通过政策制定、执行、监管和服务等职能，扮演“掌舵人”角色。企业作为市场主体具有资源配置效率高、创新驱动意愿强、服务质量高等特点，能够实现农村体育治理需求的迅速响应，并提供多元化的解决方案；且市场竞争激发创新，推动农村体育活动形式、场地设施配置等适合当地需要，提供高质量服务以满足农村多元的体育锻炼需求。社会组织具有非营利性，介于政府和企业之间，社会资源整合能力强，易获得农村群众的认同。尤其是专业性的体育社会组织，能够弥补“政府失灵”和“市场失灵”，可与政府、市场一起发挥协同效应，保障农村体育现代化治理长期可持续发展。

2 我国农村体育治理发展历程

2.1 管控模式阶段（1949—1978年）

新中国成立后，传统的以血缘和家庭为核心的农村宗法共同体逐渐瓦解，导致农村治理体系发生根本性变革，农村体育治理模式也经历了从宗法共同体为主导向党领导下新政府为主导的转变^[13]。在此背景下，农民体育活动日益依赖于政府的组织与倡导，成为政府公共服务体系的重要内容，服务于社会经济恢复与现代化建设^[14]。

1958年人民公社的建立进一步强化了政府对农村体育的管控力度。在场地方面，人民公社动员农村群众因地制宜、自力更生修建简易体育场地；在器材方面，鼓励就地取材制作简单体育器材，以节约开支；在组织机构保障方面，以生产大队为主，发动青年团、妇联和民兵组织开展体育活动；在人力资源方面，利用学校教师和退伍军人的体育知识和技能，指导农村体育训练与比赛^[14]。人民公社作为农村地区的治理主体，实行“以党代政”“以政代社”^[15]，全面执行和落实上级政府的指令，形成了农村体育自上而下的管控模式。

这一阶段的农村体育治理以政府纵向管理为核心，服务于劳动生产和军事需求。政府通过统一计划、统一部署和统一组织，建立起以党和政府为中心的农村体育治理模式。例如，劳卫制的引入改变了旧中国体育的无序状态，迅速建立起现代体育秩序，增强了国家对农村体育的组织动员能力和控制能力。受计划经济体制的影响，社会公益组织和市场主体尚未健全，农村社会缺乏自我组织、管理和调节能力。因此，农村体育治理完全服从于中央政府的统一部署，呈现出高度集中的管控特征。

2.2 管理模式阶段（1979—2012年）

1978年，党的十一届三中全会召开，标志着我国由计划经济向市场经济转型。随着市场经济的逐步发展，各类市场主体和社会组织体系逐步建立并完善。农村体育治理也由管控模式逐步演变为政府主导型的管理模式。在这一模式下，政府管理占据主体地位，同时社会组织、企业等多元治理主体也积极参与其中。农村体育的功能从服务劳动生产和军事需求转向服务“两个文明”建设和新农村建设，以满足农村群众日益增长的体育文化生活需求。

政府主导型的农村体育管理体制表现为党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。在政府组织机构方面，农业部和国家体育总局作为牵头单位，通过科层制自上而下逐级落实农村体育相关政策。在社会组织方面，以中国农民体育协会为代表的各类农民体育组织相继建立。在企业方面，体育设施设备制造、体育组织服务等企业不断发展，完善了农村体育的市场服务体系。在政策法规方面，《全民健身计划纲要》《农村体育工作暂行规定》《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等文件相继颁布，为农村体育的发展提供了有力保障。在农村体育场地设施建设方面，“亿万农民健身活动”“全民健身路径工程”“雪炭工程”等群众体育惠民工程的实施，有效改善了农村体育基础设施状况和农民群众的体育锻炼环境。在活动组织管理方面，“全国农民运动会”“体育三下乡”等农村体育活动丰富多彩，不仅丰富了农村体育活动的形式和内容，也激发了农民群众的体育热情。该阶段农村体育治理的参与主体逐步多元化，市场日益活跃，社会组织日益健全，有效弥补了农村体育行政治理中治理链条过长、管理僵化、缺乏地域特色等缺陷^[16]。

2.3 治理模式阶段（2013年至今）

自党的十八大以来，党中央深入研究社会管理面临的新形势、新任务、新特点，着力推进社会管理理念创新、实践创新和制度创新，明确提出“社会治理”这一重大命题。从“社会管理”到“社会治理”的转变，标志着党对社会运行规律和治理规律认识的深化，也为农村体育治理现代化提供了理论指导和实践方向。随着社会改革的深入推进，市场活力被不断激发，市场经济进一步完善，社会组织体系更加健全。在此背景下，农村体育治理逐步实现了多元主体的整合与协同，推动了农村体育治理体系和治理能力现代化的进程。在政策法规方面，《关于进一步加强农民体育工作的指导意见》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《关于推进“十四五”农民体育高质量发展的指导意见》等一系列文件相继颁布，明确农村体育工作应坚持重心下沉，将工作重点放在乡镇，基础落在村屯，构建以政府、社会组织、企业等多元主体参与的农村体育治理体系。在农村场地设施方面，明确乡镇、行政村实现公共体育健身设施100%全覆盖；在组织活动方面，乡镇基层政府发挥主导作用，依托农村体育组织和企业，开展形式多样的群众性文化体育活动和节日民俗活动，强化乡村体育文化创作和平台建设，打造“一地一品、一村一项”农民文体特色品牌，开发适合不同人群、不同地域特点的涉农特色运动项目。

3 我国农村体育治理的现实困境

3.1 治理主体权责不清

以乡镇为核心，政府、社会组织、企业等多元主体参与的农村体育治理体系，在实际运作中面临治理主体碎片化、主体间整合互动不足以及政府一元管理向多元治理转型过程中的体制遗留问题^[1]，这些问题共同导致了我国农村体育治理主体权责不清的现实困境。一是农村社区功能不足，对政府依赖严重。当前，农村社区在资金、人力、管理等方面难以独立承担农村体育治理的重任；同时，政府的支持多集中于宏观政策层面，缺乏对村级组织能力建设的关注，导致农村社区自治能力较弱，体育活动组织和管理等高度依赖政府推动^[17]。二是政府分工不明确，协同机制缺失。由于职责划分不清晰，各部门在执行过程中沟通不畅，效率低下。特别是缺乏一个有效的跨部门协调机制，使得部门之间推诿扯皮，影响了农村体育政策的落实。例如，在农村体育场地建设中，规划部门负责规划设计，建设部门负责建设，文化体育部门负责运营管理，但实践中部门间沟通不畅，导致使用与规划设计脱节、施工缓慢、运营不畅，难以满足农民群众的体育需求。三是社会组织和企业参与渠道受限。在治理实践中，社会组织往往作为政府的延伸，依附于政府参与农村体育治理；企业则主要扮演补充角色，未能充分发挥其资源配置和创新驱动的优势。目前，我国农村体育赛事活动仍以政府主办为主，企业和社会组织主办的赛事占比极低，缺乏多元化的赛事组织和运营模式。四是农民主动性不足，参与组织治理程度不高。农民作为农村体育活动的主要参与者和受益者，参与积极性和主动性普遍较低，大多仅作为服务对象或活动参与者，而很少参与到治理决策过程中^[18]。这种被动参与模式导致农村体育供需脱节，难以有效满足农民的实际需求。

3.2 治理制度存在缺陷

建立健全农村体育治理制度体系是实现农村体育可持续发展的基础。然而，现阶段正式制度中具体实施细则的缺项和非正式制度中多元主体平等包容的不足^[17]，严重制约了农村体育的高质量发展。正式制度包括法律、规章和政策等，是农村体育治理合法性的来源，为农村体育发展提供宏观指引。然而，我国农村体育治理的正式制度主要由中央政府及相关部门发布，多为宏观性、原则性的内容，缺乏具体的实施细则和操作性规定。例如，在农村体育设施建设、活动组织等方面，政策中未明确负责单位、资金来源、建设标准和管理责任等具体内容，导致农村体育工作的开展缺乏可操作性。非正式制度包括文化习惯、社会公约等，是农村体育治理的重要补充。在农村体育治理过程中，需要畅通表达渠道，收集需求信息，在平等、包容、理解、和谐的现代精神和互惠、责任、规范意识下，通过沟通、协作满足农民群众的体育需求。然而，当前农村体育治理中，非政府主体的参与受限：社会组织依附政府发挥作用，主动性不足；企业虽有参与意愿，但主体地位未得到充分体现。正式制度规范多元主体行为，维护农村体育治理秩序；非正式制度则拓展和细化农村体育协商治理，促进正式制度的贯彻落实。两者的不足导致农村体育治理缺乏系统性和协同性，难以实现高质量发展。

3.3 治理组织结构失衡

改革开放后，乡村治理结构从政社一体化逐步转向政社分工^[19]。“两金一费”的取消使得农村治理更加依赖财政拨款或转移支付，进一步强化了自上而下的农村体育治理结构^[20]。压力型体制、县乡政府行政权力扩张及农村内部自治结构失衡等因素，共同导致了农村体育治理结构的失衡。一是以经济建设为主导的地方治理策略，使得农村体育治理被边缘化。地方政府往往更倾向于投资那些有利于经济发展的项目，而忽视农村体育发展。此外，压力型体制还表现为以指标为导向，造成农村体育治理对农民实际需求的忽视与脱节。二是县乡政府在提供公共服务的过程中，行政权力不断扩张，压制了农村的自主权和农民的体育需求。例如，乡镇政府在制定体育政策和活动规划时，更多地依赖外部资源，而非从农民实际体育需求出发。三是农村内部治理结构的失衡。压力型体制和县乡行政权力的扩张，削弱了农民参与体育事务决策和管理的意愿和能力，影响了农民的体育权益，进一步加剧了农村体育治理的困境。

3.4 治理效能释放不足

我国农村体育治理主体的意识、能力、沟通协调等方面还存在不足，导致治理效率不高、效果不佳。首先是地方政府对国家体育政策的理解和执行能力参差不齐，导致政策落实不到位。例如，国家出台了鼓励全民健身的政策，但地方因资源、设施、经费等多方面的限制，政策的执行程度差异很大，尤其是在偏远农村地区，体育政策往往仅停留在纸面上，未能真正落地生效^[20]。其次是治理方式协同不足，影响治理合力的形成。政府各部门职能不同、诉求各异、执行方式各不相同，存在文件“打架”导致的执行难现象。而“谁组织、谁出钱、谁做主”的现实情况，不利于农村体育协同治理。农村体育治理不仅涉及政府，还包括社区、学校、企业、社会组织等多个主体，不同主体有不同的治理目标，如政府注重社会效益，市场主体注重商业价值，而社区主体更关注普及性和实用性。多样化的治理目标形成了政府主导、市场运作、社区参与并存的多元治理方式，但当前的治理实践中还缺乏有效的沟通、对话、协调机制，各主体各自为战，造成了治理方式的冲突和治理碎片化现象，影响了农村体育治理的高质量发展^[21]。

3.5 治理监督评价缺位

尽管现有政策文件中提出了监督要求，但实际上监督并未得到有效实施；由于信息不对称和治理结构失衡，农民和社会机构对农村体育工作情况了解有限，难以进行有效的社会监督；加上监督渠道不畅，农民发现问题后反映无门，而乡村治理主体也有意回避社会监督。以上监督机制缺失的问题，导致农村体育设施老化得不到维护、场地闲置甚至被占用挪用现象时有发生^[22]，体育活动开展效果也得不到保障^[18]。当前，对于农村体育的评价体系过于强调宏观指标，如场地覆盖率、人均体育面积、体育人口等，而忽略了地方特色和实际需求。缺乏细化的评价指标，如县域体育场地使用效率、活动参与率、农民满意度等方面的测评，使得评价体系无法全面、准确地反映农村体育治理的实际情况，制约了农村体育的高质量发展

4 我国农村体育现代化治理的实现路径

4.1 构建沟通交流平台，实现主体联结互动

构建沟通交流平台，实现治理主体的联结互动，是推动农村体育现代化治理的关键。一是加强农村社区功能建设，增强自治能力。加大对村级组织的资金支持力度，提供必要的体育设施和活动经费，帮助农村社区提高自主组织体育活动的能力；定期为村委会成员和社区骨干提供体育活动组织和管理的培训，提升其专业知识和管理水平；在政策制定和实施过程中，加大对村级组织的扶持力度，出台政策支持农村社区自主开展体育活动。二是明确政府部门分工，建立有效的协调机制。通过细化文件要求，明确各部门在农村体育治理中的具体职责，避免职责重叠和推诿扯皮；设立专门的跨部门协调机构或工作小组，确保各部门协调配合、形成合力，解决政策实施过程中的问题。三是拓宽社会组织和企业参与渠道。简化社会组织和企业参与农村体育活动的审批流程，降低准入门槛；出台税收优惠、资金补贴等激励政策，吸引更多企业和社会组织参与农村体育治理；建立政府、社会组织、企业之间的合作平台，促进信息共享和资源整合，共同推动农村体育事业发展。四是提高农民参与积极性，增强其主体地位。利用广播、电视、互联网等多种媒介，广泛宣传体育活动的重要性和益处，激发农民参与体育活动的热情；定期开展农民体育需求调研，了解其真实需求，针对性地组织体育活动，提高农民的参与感和满意度；建立农民参与体育活动决策的机制，如设立村民代表大会，邀请农民参与活动策划和组织，提高其决策参与度。

4.2 加强治理制度建设，实现依法依规治理

通过完善正式制度实施细则、增强政策地方适应性和引导非正式制度建设等措施，推动农村体育制度建设，提升治理水平。一是加强正式制度实施细则建设，为宏观政策配套更加详细具体的操作指南；通过监督和考核机制，加强对政策实施情况的跟踪和评价，确保政策效果落到实处。二是在实施细则制定过程中强化地方适应性。加强农村调研，提高政策制定的针对性和有效性；地方政府要深刻理解政策精神，充分考虑当地经济、文化和社会实际，自主制定或调整体育政策，以更好适应当地需求。三是引导非正式制度建设。在农村体育治理中融入地方文化与社会习俗元素，促进体育活动与地方特色深度融合，以增强社区成员的参与感与归属感；在体现平等、包容、互惠、责任等价值观念的非正式制度的影响下，政府、企业、社会组织和农村居民之间开展有效的沟通与合作，共同构建共建共享的体育治理体系。

4.3 完善治理组织结构，实现整体协同治理

构建农村体育治理的整体协同机制，以促进体育资源的优化配置与高效利用。一是重视农村体育发展。将农村体育场地设施的建设维护、农村体育活动的组织开展等纳入地方经济社会发展的总体规划，纳入政府绩效考核指标体系，加大资金支持力度，确保农村体育发展与经济发展项目同步推进。二是增强农村体育治理自主权。明确县乡政府与村级组织的权责边界，避免县乡政府过度干预，保障村级组织的自主权；定期召开村民需求会、听证会等，建立信息反馈长效机制，广泛收集农民对体育工作的意见和建议，以便及时发现问题、及时解决问题，确保政策的制定执行和活动规划符合农民的实际需求。三是改善农村内部治理结构。建立体育自治组织，负责组织和管理村级体育工作；通过宣传教育和激励措施，鼓励农民积极参与体育事务管理，提高其参与意愿和决策能力；重点培养一批热心体育事业、具备组织能力的农村体育骨干，通过他们的带动，吸引更多农民参与体育活动，共同推动农村体育事业的发展。

4.4 丰富治理方式手段，实现治理效能提升

以乡镇为核心的农村体育治理，在面对事务繁杂和资源匮乏的现实困境时，可采取以下措施。一是深刻领会政策精神，因地制宜制定政策实施细则。定期组织政策解读会议，提升基层政府对政策精神的理解和把握能力，为更好执行国家体育政策打下基础；建立督导机制，上级政府部门定期检查政策落实情况，以保障政策真正落地生效；结合地方资源、设施、经费等实际情况，因地制宜、分阶段、分区域制定体育政策实施方案，避免“一刀切”现象；通过培训和绩效考核等手段，提高基层政府部门的执行能力，确保政策执行的一致性和连贯性。二是协调多元治理目标，兼顾各方利益诉求。政府发挥主导作用，充分考虑并积极统合公益性、商业性、普及性等治理目标，最大限度实现治理目标一致性；在政府主导的基础上，协调市场运作和社区参与，确保各治理方式之间优势互补、减少冲突。三是建立农村体育协同治理机制，实现多主体、跨部门有效沟通。搭建政府、社区、学校、企业和社会组织共同参与的协同治理平台，各主体共同讨论体育治理事务，明确各主体的职责和任务；利用现代信息技术提升平台运行效率，实现资源高效配置和有效利用；鼓励各主体资源开放共享，如制定学校体育场地设施向社区开放的办法，以及社区、学校、企业共同参与组织体育活动的机制等；设立跨部门的协调委员会，以及时解决执行过程中的文件“打架”问题。

4.5 完善监督评价体系，实现治理精准施策

高度重视监督评价体系建设，为农村体育治理现代化提供坚强保障。一是健全农村体育治理监督机制。县级、乡镇级政府要将农村体育工作开展情况纳入监督范围，确保农村体育治理的有效性；明确监督责任部门，将监督任务落实到人，保证监督落到实处；建立定期检查和公开报告制度，确保监督结果得到应有重视、问题得到及时处理；通过政府网站、公告栏等多种方式，依法公开农村体育场地设施建设、维护、使用和农村体育活动开展情况等信息，提升信息透明度；设立意见箱、监督热线等反馈渠道，方便农民和社会组织提出意见建议，并确保及时响应；加强宣传教育和培训，提升农民及社会组织的监督意识和能力，以更好履行其监督职能，补足社会监督短板。二是完善农村体育评价体系。在宏观指标的基础上，进一步细化评价指标，如县域体育场地使用率、体育活动参与率、农民满意度等，以全面反映农村体育发展的实际情况；根据农村体育发展的不同阶段和实际需求，动态调整评价指标和权重，确保评价体系的科学性和实效性；引入第三方评估机构、社会组织和农民代表共同参与评价过程，增加评价的公正性和广泛代表性。

参考文献