健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件 ^[1]，在统筹推进健康中国战略的进程中，我国仍有诸多重要问题亟待解决，如面向不同群体的身体活动干预与健康促进策略尚不清晰^[2]、职能部门间的政策协同机制尚不健全^[3]、多元主体间的合作尚不深入^[4]、相关政策评估体系尚不完善^[5]等。法国政府制定并实施了《国家体育与健康战略2019—2024》（Stratégie Nationale Sport Santé 2019—2024，以下简称《战略》）来应对本国的类似问题。法国官方发布的报告显示^[6-7]，《战略》的有效实施对提高国民身体活动水平、改善久坐行为、消解不平等现象及减轻疾病与经济负担等发挥了积极作用。本研究深入剖析法国《战略》的颁布缘起、内容架构与主要特征，旨在深刻理解法国体育与健康战略的发展目标与未来走向，以期对健康中国战略的深入实施提供参考建议。

1 法国《国家体育与健康战略2019—2024》的颁布缘起

1.1 身体活动不足及久坐行为增多引发的经济损失与不平等现象

日益静态的生活方式给法国社会带来了极大的危害。一方面，给国家与个人造成了巨大的经济负担。据法国体育部估算，2018年由该问题而产生的额外费用高达170亿欧元，其中140亿欧元用于医疗保健领域^[8]。另一方面，引发了法国社会的一系列不平等现象。在性别方面，相较于男性，达到世卫组织身体活动推荐标准的女性比例，以及持有体育执照的女性比例均较低；在社会经济地位方面，社会经济地位较低的人群的身体活动水平较低、久坐行为时间较长，该差异往往始于儿童时期，且在女性中更为明显 ^[9]。

1.2 响应区域性与全球性国际组织关于身体活动与健康的发展倡议

近年来，区域性与全球性国际组织出台了一系列促进健康的公共政策。例如，2016年，世界卫生组织欧洲区域办事处发布了《世界卫生组织欧洲区域身体活动战略（2016—2025）》；2018年，世界卫生组织发布了《身体活动全球行动计划（2018—2030）》。同时，欧盟也强调各成员国要制定覆盖体育、健康、教育、环境与交通等多领域的综合政策，发挥多方协作，改善国民的健康状况。在此背景下，法国政府制定了《战略》，旨在解决国民身体活动不足、久坐行为日益普遍化引发的各类社会问题。

2 法国《国家体育与健康战略2019—2024》的价值导向与核心内容

2.1 核心导向：以普遍主义作为基本原则

在当前法国社会中，特别是妇女、老年人、残疾人以及居住在政策优先区域与人口稀少地区的居民，缺乏足够的身体活动机会或难以从中受益。《战略》明确将普遍主义作为基本原则，即在社会政策层面，平等赋予所有公民获得健康福利的权利与机会^[10]。遵循此原则，《战略》设计了既具共性又具个性化的行动方案，旨在削弱不平等现象，缩小身体活动与健康领域的差距，确保各项行动措施能够惠及不同的人群。

2.2 实践路径：以体医融合作为根本手段

健康作为人类生存与发展的基石，是法国政府制定并实施《战略》的出发点。诸多研究表明，定期、适度及适应性的身体活动对促进健康、预防慢性疾病具有一定作用^[11]。因此，《战略》确立了以体医融合作为身体活动干预与健康促进的实践路径。在理念层面，《战略》强调严格遵循疾病三级预防制度与体医融合防治原则，将病前、病中、病后的三级横向预防层次，与体育运动与医疗卫生的“防未病”与“治已病”的纵向主线有机融合，做到融体于医、联医于体，使体医融合服务于人的生命全历程与健康全过程。在政策层面，《战略》要求职能部门从宏观到中观、微观层面均制定并颁布体医融合相关政策，充分发挥公共政策的导向功能与指引作用。在实践层面，《战略》构建了由核心政府职能部门（体育、社会团结与卫生部门）统筹推动，相关政府职能部门（教育、交通、环境、农业等部门）协作推进，社会各界力量（社会组织、公众等）共同参与的体医融合服务体系与责任分担机制。通过理念引领、政策引导与实践推动，《战略》使体医融合的各项服务内容精准覆盖体育锻炼、运动干预、运动损伤预防与康复、运动安全保障等领域，充分发挥体育、医疗、卫生、营养等多重手段的叠加效应，从而达到改善国民身体状况、提升健康水平的目标。

2.3 主体内容：聚焦身体活动干预与健康促进

《战略》的核心内容紧密围绕影响身体活动与健康的主要因素，全面覆盖群众体育、学校体育与竞技体育三大领域。其关注的重点领域包括：通过身体活动与体育运动促进公众健康与福祉；开发与使用出于治疗目的的适应性身体活动；更好地保护运动员的健康，加强练习的安全性；加强健康知识的传播与普及。《战略》将上述四大领域细化为10个具体目标及26项主要行动，每项行动均配套有详尽的具体措施。

3 法国《国家体育与健康战略2019—2024》的制定与实施特征

3.1 关注特殊群体，弱化体育与健康的不平等

《战略》从本国国情出发，以全生命周期和人口学方法为指导，以普遍主义为基本原则，在充分考虑特殊群体体育与健康需求的基础上，提出了一系列共性化与个性化措施，以改变久坐行为方式，提高国民身体活动水平，并在全国范围内最大限度地弱化体育与健康领域的不平等。

共性化措施方面。首先，注重营造健康体育文化氛围，普及体育与健康知识，宣传体育锻炼的益处，引导全社会树立正确的身体活动与健康观念。其次，注重空间场所的合理开发与设计，通过规划鼓励积极交通方式、制定体育运动设施标准，提升空间场所的包容性、可达性与安全性，增加国民参与身体活动的机会。最后，注重政策协同，强调与其他面向特殊群体的公共政策（如《老年人与自治：路线图》《海外蓝皮书》《受司法监督人员的健康战略》等）的配合，协同解决体育与健康的不平等问题。

个性化措施方面。针对不同类型的特殊群体，《战略》设计了个性化的举措，以确保体育与健康的平等。一是通过优惠或免费提供体育设施、均衡部署体育与健康中心等措施，吸引经济困难与落后地区的群体参与体育活动。二是通过推广预防跌倒计划、改善生活与体育活动环境等举措，为老年人参与体育活动创造便利条件。三是鼓励学校、地方政府部门、协会与家庭等多方协同，通过组织课外体育活动、开展体育赛事、普及家庭体育知识等方式，提高儿童青少年的身体活动水平。四是通过改善监狱基础设施、在监狱内开展运动竞赛等手段，减少服刑人员的久坐行为，发挥其改造力量。五是通过运动前健康检查、规范预防与治疗相关运动疾病的方法，为运动员提供全面的健康保障服务，确保运动员的健康权益。

3.2 推动政策协同，助力战略目标顺利实现

身体活动的不足与促进、久坐行为的增多与改变、健康问题的凸显与应对，以及体育与健康不平等现象的生成与消解，均受经济、社会、环境、教育等多重因素影响。要解决体育与健康领域的复杂问题，需要多个政府职能部门与社会各界力量的协调配合。政策协同作为一种利用协同思维解决复杂跨界性问题的政策管理模式，相较于单一政策，能够实现更好的政策绩效。

在政策制定维度，《战略》由体育部联合社会团结与卫生部共同制定、共同领导。两大行政部门在政策制定前便统一了体育运动的价值定位，明确树立了“以体育促健康”的共识目标，促进了深层次的行为整合。在共同目标的引领下，体育部、社会团结与卫生部在《战略》的各项行动措施中分工明确、职责清晰，不仅增强了《战略》的科学性与可行性，还打破了部门间的利益壁垒，减少了集体行动中的障碍。

在政策目标维度，《战略》强调与其他领域的计划、方案、战略相互衔接、相辅相成，形成政策合力，共同推动政策目标的实现。在一般目标层面，《战略》与《受司法监督人员的健康战略》《国家预防与消除贫困战略》《预防优先：终身保持健康》等政策共同致力于促进体育运动发展及解决健康不平等问题。在正式目标层面，《战略》与《国家公共卫生计划2018—2022》《国家营养与健康计划2019—2023》等政策共同致力于改变人们的久坐行为，提升身体活动水平。在具体目标层面，《战略》与《国家预防兴奋剂和兴奋剂行为计划2020—2024》通过为健身房贴标签等措施，共同防止在健身中心使用兴奋剂产品；与《海外蓝皮书》共同致力于建立体育与健康中心，促进各地人民的体育活动参与。

在政策执行维度，《战略》强调多元主体的协同执行。在横向协同上，宏观层面由部际卫生委员会领导管理，该委员会根据法国第2014—629号法令设立，由总理或卫生部长代表团担任主席，成员包括所有负责预算的部长和国务卿，主要负责对《战略》进行评估、监控实施，并在部际协调框架下调整《战略》方向。中观层面构建了多元主体职责明确的协作框架，对每项行动的主要领导者、实施者及协作者均有明确规定。以“行动1”为例，该行动由体育部与卫生部领导，以学校教育局、高等教育与职业融合总局、教育与研究局等中央部门为核心，国家癌症研究所、法国互助联合会、巴黎奥运会组织委员会、私营非营利机构等多方共同参与。在纵向协同上，《战略》采用分级负责的方式，由高层级政策主体统筹规划，并赋予低层级政策主体自主性，以落实行动。例如，在国家层面，体育部、社会团结与卫生部等主要承担政策制定、指导、资金投入及效果监控等职责；在区域层面，体育部的分权部门和区域卫生机构则在上级指导下，结合区域实际，制定并执行区域性的《战略》实施方案。

3.3 重视政策评估，强调信息收集与结果检验

作为整个政策过程的有机组成部分，政策评估不仅制约着政策执行与调整过程的功能发挥，还影响着政策结果的形成^[12]。一方面，《战略》构建了多元化的评估主体体系，分为层层递进的三个层级。在第一层级，法国成立了由政府部门、社会组织及社会公众共同组成的指导委员会（COPIL），其主要职责是全面开展评估工作。该委员会每年至少召开一次委员会会议，会上结合评估信息深入讨论战略的执行情况，并广泛征求成员对指导方针、额外需求及所面临困难的意见。同时，委员会还需每年编制一份详尽的技术报告提交给第二层级。在第二层级，法国成立了由卫生部总干事担任主席的特设常务委员会，该委员会汇聚了来自社会事务、农业、经济与财政、教育、环境、高等教育与研究、区域规划、住房、青年、体育等多个部委的高级官员。其主要职责是接收并审查指导委员会提交的技术报告，并为部际卫生委员会的评估工作做准备。在第三层级，部际卫生委员会作为评估工作的核心，以特设常务委员会的工作为基础，对《战略》进行评估。另一方面，《战略》针对不同领域的各项行动，设计了差异化的评估指标。每项行动的评估指标数量为1~7个不等。其以定量指标为主、定性指标为辅，通过定性定量相结合的方法，对各项行动与措施在执行过程中的实时效果、实施结束时的目标达成情况与达成程度进行评估。同时，收集相关信息，为后续相关研究的开展与政策优化提供参考，从而达到以评促建、以评促改的目的。例如，在“促进主动出行，特别是在公共空间”这一行动中，采用骑自行车与步行的比例、将身体活动纳入工作的部门政策数量、《可持续交通计划》所覆盖的雇员人数以及地区、城市、职能部门的参与数量作为评估指标；而在“预防与山地运动、水上运动、水下运动和其他体育运动有关的事故”这一行动中，选取新合作伙伴的质量与数量、与高风险体育运动相关的网站流量和质量、运动事故（包括致命事故）的数量等作为评估指标。

4 法国《国家体育与健康战略2019—2024》对我国的启示

4.1 关注特殊群体需求，制定个性化的干预策略

尽管我国《“健康中国2030”规划纲要》（以下简称《规划纲要》）提出了制定与实施面向重点群体的身体活动干预与体质健康促进计划，并强调要“突出解决好妇女儿童、老年人、残疾人、低收入人群等重点人群的健康问题”，但在全面推进健康中国建设的进程中，仍面临诸多挑战。在国家层面，存在面向不同群体的身体活动干预与健康促进策略尚不明确^[13]、特殊群体公共体育服务供给水平较低^[14]、将公民身体活动融入建成环境的理念不深入^[15]等问题；在公众层面，存在健康素养低下、健康观念滞后、重点群体的受关注度低^[16]等问题。因此，要展开大规模社会调查，全面了解不同群体的身体活动与健康需求，围绕主观环境（体育文化氛围）与客观环境（体育运动场所）两个维度，构建并推行面向不同群体，尤其是特殊群体的身体活动干预与健康促进策略。

在主观环境方面，以“两翼理论”作为新时代体育科普高质量发展的根本遵循。在充分考虑不同群体的特点及实际需求的基础上，通过线上（微信公众号、微博、短视频、直播等）与线下（学校、医院、社区、体育科普基地等）相结合的方式，精准地向广大人民群众提供高质量的体育科普产品与服务，提高民众对体育运动与健康的基本认知，特别是增强身体活动意识与运动安全意识，树立主动健康与终身体育的理念^[17]。此外，组织各级政府与社会各界学习、宣传、贯彻、实施新《体育法》，提高全社会的体育法律意识，特别是保障特殊群体体育参与权利的意识，努力营造良好的体育法治舆论氛围。

在客观环境方面，坚持以人民为中心的体育主体性的实践逻辑。在全国各地均衡规划及建设各类运动场所，推动区域体育协调发展；提高现有体育场馆的开放程度，加强无障碍体育设施与场地、体育急救设施建设，提高体育基础设施的可达性、包容性与安全性，满足不同群体特别是特殊群体的体育参与需求。此外，以计划行为理论、城市精明增长理论、紧凑城市理论等理论为指导，改善城市现有建成环境，科学规划城市未来发展路径。例如，构建城市积极交通模式，将人民体育理念融入城市建设中，为提升人民群众日常活动的便利性、引导增加日常身体活动量提供外部环境。

4.2 树立政策协同意识，建立跨领域的协同机制

我国出台了一系列落实健康中国战略的政策，但这些政策多处于“各自为政”的状态^[2]，职能部门间的政策协同程度尚待提升。首先，要重视协同理念的凝聚。一方面，可通过线上数据搜集与线下样本调查等多种方式，了解人民群众最关心、最现实、最直接的身体活动与健康需求，使政府行政目标与群众需求高度契合。另一方面，在思想上提高对政策协同的重视程度，规范政策制定的前置性机制，允许各级政策制定机构充分表达自己的观点，统筹兼顾各主体间的多重利益目标，充分发挥目标的导向作用，以达成目标性共识。其次，注重中央政府的推动作用。中央政府在政策协同中掌握核心资源，具有绝对权威。应利用“全国一盘棋”的制度优势，充分发挥中央政府强大的政治动员能力，调动地方政府参与治理的积极性。例如，可鼓励各省市在《规划纲要》的指导下，结合地方实际制定并实施相关政策，从而形成中央与地方的治理合力。再次，制定科学合理的协同方案。不同政府部门的职能范围、工作标准等存在差异，一定程度上阻滞了部门间合力的形成与发挥。为此，需精心设计协同方案，在政策执行初期即解决时间节点冲突、职责交叉、标准不统一等问题，从而有效激发各部门的合作动力。最后，建立计划实施的协调机构。在多项政策的协同推进过程中，各类资源的协调部署、多元主体的协调行动等是关键环节。建立专门的协调机构，及时对不同利益主体间的冲突进行调解，并对协同方案的执行情况进行审查与监督，确保政策协同真正落实。

4.3 深化体医融合理念，构建多元主体协作框架

我国在推进体育治理体系与治理能力现代化的进程中，还存在政府部门、社会组织乃至社会公众等治理主体间的协同不充分 ^[3，18]、协作框架不明确^[19]等问题。从多元主体协同治理的角度出发，首先，要加强“体医融合”的顶层设计。体育治理是一项系统性工程，应做好顶层设计，由中央政府居中宏观调控，统筹推进体医融合工作。一方面，破除体育部门与卫健部门间的体制壁垒，通过设立国家体医融合办公室，统筹全国的体医融合工作，努力消除体医行业隔阂，实现技术、资源、话语权层面的深度融合；另一方面，充分考虑不同地区体育、卫生、经济等发展水平差异，坚持走具有地方特色的体医融合发展道路，鼓励地方成立体医融合工作小组，营造良好的体医融合协同治理环境。其次，建立多元主体间的行动协作框架。在个体层面，需要厘清多元主体在各项行动措施中的具体责任，如明确政府职能部门的领导、协同与监督责任，强化服务企业的市场与社会责任，扩大社会组织的志愿参与，提升人民群众的参与意义与责任感等^[20-21]，充分发挥不同主体在各自领域的独特优势，共同推进各项行动。在整体层面，一方面，推进多元主体间的资源共享，通过建立公共数据库、畅通人才技术交流渠道等形式，实现跨部门、跨地域的信息、技术与人力资源共享，提高资源利用效率，实现社会效益最大化；另一方面，通过广泛搭建线上与线下的协作平台、建立促进融合的激励机制等措施，畅通多元主体间的沟通与交流渠道，进一步促进不同主体间的紧密协作。

4.4 注重体育政策评估，设立规范化的评估体系

《健康中国行动（2019—2030年）》作为贯彻《规划纲要》、落实健康中国战略的重要政策，虽然构建了相对完善的指标体系，但未能全面覆盖《规划纲要》的战略内容，且较多指标或难以量化或缺乏可及性，不能实时评估健康中国战略的推进情况^[22]。因此，要深刻认识体育政策评估的重要性，加大对健康中国战略评估的投入力度，构建科学完善的评估体系。可依据公共政策评估理论，从“谁来评”“评什么”“怎么评”“依据什么评”四个维度出发，构建健康中国战略评估体系。

一是建立多元化的评估主体。健康中国战略需要满足不同政策目标群体的多元化需求。过去我国政府不仅是体育政策的制定者、执行者，也是政策的评估者，这种既当“运动员”，又当“裁判员”的角色定位，难以保证政策评估的客观性与公正性。因此，要推动评估主体的多元化，积极引入外部评估者，包括立法、司法等政府职能部门，以及学校、体育社会组织、大众传媒、公众及独立的第三方评估机构。这不仅能激发各主体的积极性，还能确保政策贴近人民群众的利益，提升政策评估的有效性与全面性。

二是科学安排评估内容。首先，要收集与政策客体（政策问题与目标群体）相关的绩效信息，如政策执行前后的身体活动水平与健康状况数据。其次，分析政策在作用传递过程中的具体绩效，包括政策问题的解决程度、目标群体的认可程度及对不同资源配置的贡献程度。最后，提炼关键评价要素，构建全面、准确、合理的评估指标体系，如身体活动水平评估体系、健康水平评估体系及健康服务评估体系等。

三是选取多样化的评估方法。根据分析手段的不同，评估方法可分为定性评估与定量评估两类。鉴于单一评估方法的局限性及健康中国战略的宏观性与特殊性，应采用定性与定量相结合的方法灵活评估。例如，利用价值分析法、专家咨询法等对难以量化的内容（如健康中国战略执行过程的流畅性等）进行评估；采用成本收益分析、灰色关联度分析法等对可量化的内容进行评估。

四是制定合理的评估标准。公共政策评估标准是政策评估的基本依据，直接影响评估结果的权威性。由于不同政策在覆盖面、涉及人群等方面的差异，制定统一的评估标准较为困难^[23]。因此，应充分考虑不同领域、区域及人群的差异，因地制宜地制定客观、全面的评估标准，以切实反映微观至宏观层面的推进效果。

参考文献