新修订的 《中华人民共和国体育法》（以下简称 《体育法》）第5条明确规定 “国家依法保障公民平等参与体育活动的权利”。近年来，我国群众体育在蓬勃发展的同时，也出现诸多体育权利冲突和纠纷。其中，社区体育场地设施存在被侵占、运营维护差、配建标准落实不足、社会力量投资建设阻滞等一系列问题，由于缺乏相应的治理规制而得不到解决，导致居民体育权利受到侵犯。限于篇幅，本文以社区体育场地设施被侵占这一常见现象为例，对社区体育场地设施治理中软法的实施问题进行探析。

1 问题缘起:我国社区体育场地设施内生性治理规制缺乏

当前，社区体育场地设施被侵占主要有三类典型:一是社区的体育场地设施被强行拆除，变更为停车场、集贸市场等; 二是被汽车车主临时占用，致使社区居民无法进行正常的体育活动; 三是体育活动室被其他个人或者组织群体占用，用于从事非体育活动。早在2003年，国务院便颁布了 《公共文化体育设施条例》，其中第14条规定任何单位或者个人不得侵占公共体育设施建设预留地或者改变其用途，第15条规定任何单位或个人不得擅自变更居民住宅区配套建设的文化体育设施的建设项目和功能^[1]。但现实中，社区体育场地设施被侵占、居民体育权利被侵犯问题频发，其原因为何?

伴随城市化进程的加快，原社区空间规划不足又缺乏可以替代的社区生活空间，紧密的空间布局致使社区空间已难以再做增量。在此背景下，居民个体对自身利益更加关注而一定程度上忽略群体权益，在此过程中可能会导致纠纷。笔者在某小区调研发现，停车需求和居民体育活动需求均是居民较为关注的切身利益，将社区体育场地改造成停车场也是部分业主的心声，从而表现为有车居民与无车居民的利益诉求差异。该小区原规划是拆除原体育场地上的设施后重新找一块地安装体育设施，但对于社区改造和临时规划建设用地，需要社区居委会、业委会代表、物业管理人员、城乡规划部门的同意方可执行，由于沟通协调机制缺失，居民个体信息决策偏差，相关主体职责不明，体育场地设施拆除后，另建项目迟迟无法推进。社区体育场地或室内体育活动场所被占用严重侵犯了社区居民体育参与的权利，该类事件背后隐藏着复杂的群体权利冲突，表面上看是社区体育活动空间不足与居民体育活动需求增加之间的矛盾，但根本原因在于，社区体育发展过程中，缺乏由各相关主体自发形成的就类似问题所达成一致治理目标的规制，这种内生性的治理规制对于解决体育场地设施被侵占等问题是适切的。

除被侵占外，社区体育场地设施的配建问题涉及开发商和社区居民的权利冲突，社区体育场地设施的运营维护涉及居委会、小区物业和社区居民的权利冲突等，此类权利冲突难以调和且频频发生均与内生性治理规制缺乏有关。罗豪才认为法律应根据社会关系秩序化的难易程度选取相应的规范去调整，以避免对法治资源的滥用^[2]31-44。一方面，《体育法》 《全民健身条例》 等国家法律法规更多的是起指导性作用，而行政性指令很少能适用体育场地设施被侵占的纠纷解决。硬法介入基层体育治理存在成本高、效率低的弊端，故此在解决上述问题时难以简单依赖硬法资源或行政管制。另一方面，推进基层体育治理现代化的基本特征之一是实现公民自治及健全基层体育自治制度^[3]，要通过各方共同协商解决而非依靠行政指令强制实施，遵循 “市场—社会 —政府”的解决路径，依靠治理共同体构建的制度所形成的社会舆论、道德谴责等压力手段对相关行为进行约束。可见，无论是面对现实问题还是国家政策倡导，软法都更为适切社区体育场地设施被侵占问题的解决，也更符合基层体育治理现代化的内在要求，可为社区体育场地设施治理提供基础性规范。

2 硬法介入基层体育治理的缺陷

2.1 硬法机制的实施成本高

规范制度的制定及实施是法律制度运行的两大成本，其中制度制定的成本相对稳定，但实施成本却是变动的，当实施成本在基层体育治理问题中达到一定程度时，硬法机制将会被排除在权利冲突治理的措施之外。《体育法》《全民健身条例》《公共文化体育设施条例》《城市居住区规划设计标准》等法律文件都明确要求体育场地设施不容侵占^[4]，然而在基层社区却难以落实。首先，社区居民利益诉求多样，法定程序严苛，使得基层政府和居民个体均无力承担程序执行成本。如广场舞扰民产生的邻里纠纷，民警以劝说调解为主，而非对侵权行为进行处罚等^[5]。再如，社区体育场地设施被拆除建设停车场，也是部分社区业主的意愿，政府若通过行政措施强加干预，就需要花费大量的精力来回应居民的质疑与协调居民的利益。其次，强制的行政干预措施会受到更为严格的程序审查，如 《城乡规划法》 第50条第2款规定经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改。此外，在权利冲突中，有车居民与无车居民利益诉求的平衡问题、停车位及再建体育场地设施选址问题，对于政府而言均是比较棘手的问题。可见，法律或行政部门管制不适用于情况复杂、利益诉求多样的社区体育侵权问题的治理，会极大增加治理成本。

2.2 硬法机制嵌入与基层自治权的矛盾

2021年7月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调要健全基层群众的自治制度。国家历来重视社区居民的自我管理和自我服务，费孝通认为居民自治权来源于居民对社区的价值认同，如在社区中形成的思想方法、生活方式等^[6]。它产生于居民对社区具体事务处理的共同认可，并能关照不同的居民在生活方式上的差异。要言之，居民自治权源自社区的内部动力而非外部压力，其发生是一种自主自愿的选择。虽然不具有国家强制力，但也有一定的约束力，并且因为是由居民参与决策产生的，所以能得到社区居民的广泛认可和遵从。

抛开成本问题，依靠行政管制来解决社区体育场地被侵占问题，混淆了国家公权力和社会公权力。经典民主理论认为法的约束力以制定规范为先，而后才是执行规范的 “传送带模式”，这种模式意味着法律必须由民选立法机构制定，而后行政机关须不折不扣地执行，才能真正产生约束效力。然而，居民让渡权利并不等于失去权利，居民依然保有决定权。由此可见，在体育场地被侵占这一问题上，行政措施强制干预与居民共识的自治权存在一定矛盾，无论是通过国家强制力执行还是行政管制介入均可能构成对社区自治权的侵犯。体育权本身属于消极人权，这意味着国家提供基本的体育设施，而居民自主选择参与与否。此外，社区体育场地设施作为一项公共服务常常在社区治理层面当成是福利项目，可有可无的观念较为普遍。这种情况下，硬法机制嵌入并不合适。

3 软法的概念厘定及社区体育场地设施治理中的软法

3.1 软法的概念厘定

软法概念始于国际法领域，2005 年罗豪才团队将其引入我国并构建了软法的理论体系。 Synder认为软法是不具有法律约束力但能产生实际效果的行为规则^[7]，这里的约束力主要强调的是法律上的强制力或执行力。在此定义基础上，学界通常援引罗豪才对软法的判定标准，即不以国家强制力保障实施，但却有一定的约束力的行为规范^[2]2-4。罗豪才认为，软法的根本特征是不具有强制约束力，这里主要强调其一般不具有司法的适用性; 另外，软法是一种规范和行为规则，且软法的形成主体是多元的^[8]。沈岿在罗豪才等人观点的基础上强调，这种保障也会给出行为指示，但并没有对违反指示的行为设定任何司法制裁，而是希望通过引导、宣传等，让规范所指对象自愿遵守，以实现制定者所希望达到目标的行为规范^[9]。此类规范只要符合善治要义和人们对良好秩序的认知，且不与硬法相抵触，就会产生一种应当得到遵守的说服力。本文秉持软法亦法的观点，认同沈岿的观点。

3.2 体育场地设施治理中的软法

贾文彤认为软法规范可以存在于各种载体或形式之中，如政策、标准、惯例、行业规则等^[10]，结合上文中学者对软法概念及其边界的研究可知，我国软法的规范形式主要包括:一是国家法体系中的柔性规范，包括法律、行政法规、地方性法规中的宣示性、倡导性等条款; 二是国务院及各部委、地方政府颁布的规范性文件，包括决定、纲要、办法、指南、意见、规划、裁量基准中的柔性条款; 三是社会组织创制的自治性规范，包括各级协会、地方组织、企业、民间组织制定的规范性文件。以上规范都可能是体育场地设施治理中软法的 “栖息之所”。图1仅以体育场地设施治理中较为典型的规制问题为例，列举出个别软法条款。但也可以看出，我国已经形成了以国家法体系中的柔性规范为引领、以行政部门创制的规范为基础、以社会组织创制的规范为细化保障的软法体系，为社区体育场地设施治理问题的解决提供基础性规范。

软法与硬法共同构成了我国社区体育场地设施治理的法律规范体系。就两者的关系而言，罗豪才认为软法可以作为硬法的补充，两者互相转化、优势互补，协同发挥治理效能^[11]。软法的特点在于维护治理主体的共同利益，其具备灵活多样的制定形式，依托平等协商的创制程序以及依靠利益诱导和柔性惩罚的实施机制等^[12]。而软法的实践功能，一是可以推进民主法治，弥补硬法治理缺陷，推动公法结构的均衡化发展^[11]; 二是构建公平正义的法治实践取向，有利于缓和硬法的不灵活和过度介入导致的不公正和对人尊严的损害^[13]; 三是能够促使社会治理主体广泛参与基层治理，充分实现自治、法治、德治的融合，积极回应基层社会治理的现实需求，提供基层纠纷化解途径^[14]。

4 软法介入社区体育场地设施治理中的优势

4.1 基层体育发展现状决定了软法实施的合理性

虽然，我国在基层体育发展的要素配置上较过去有了很大进步，但基层体育发展还存在诸多问题。一方面，行政部门对群众体育发展不够重视，“责大权小”的社区居委会常常视公共体育服务为福利项目^[15]，很大程度上造成公共体育服务的 “基层淹没”。另一方面，基层体育资源配置的同质化较高，加上一些老旧小区的体育器材年久失修、影响使用，导致社区居民体育参与意愿不足。调研了解到，部分居民倾向拆了建停车场，解决停车难的问题。然而，部分有健身需求的居民则希望能对社区体育场地设施进行整修，并配置符合大家需求的健身设施。可见，此类问题主要还是社区居民内部权益调和的问题，并不需要依靠国家强制力介入。其中，对于社区体育场地设施改造计划也是由社区居委会与业委会反复讨论确定，经全体业主同意便可实施，这一问题解决机制符合协商合意的软法实施要义。

4.2 基层体育治理的困境决定了软法实施的最优性

当前，街道办事处和居委会在行政层面统筹领导社区体育协会、体育活动站点、群众自发性的体育组织等^[16]。我国社区体育组织包括国家管理体制内的正式体育组织和民间自发成立的非正式体育组织。前者大多承接政府任务，居民在此服务过程中属于被动接受，其物力财力均由基层行政组织统筹安排。而群众自发成立的体育组织往往因为缺乏场地器材和经费支持而难以开展活动。加之，城市人口的高流动和异质化特征，使得社区在打造居民凝聚力方面无法与传统村落相比，也使得社区体育的发展受到抑制，体育场地改造和设施维护上也常被搁置。这就需要一种因地因时制宜、切实反映社区居民体育诉求的机制，既能保障社区居民的体育活动权利，又能激活体育活动参与热情，而此机制与软法的公众参与和民主协商有着高度的契合性。

4.3 权利冲突难调和决定了软法实施的有效性和正当性

公民的体育权利的实现一方面需要国家履行保障义务，另一方面又依赖公民个人意愿（即消极人权），加之社区居民利益诉求多样，并不能单从国家法律或行政层面强制要求不允许将体育场地改建为停车场。罗豪才认为在日益复杂和不确定性凸显的现代社会，硬法难以满足人们对规则秩序的依赖^[2]386。换言之，面对利益诉求多样、决策信息不完整，要有效且正当地调和社区居民权利冲突，并不能仅靠法律或行政强制手段。

就权利冲突调和的有效性而言，需要倾听和保障不同人群的利益诉求，这其中的难点在于不同利益群体对决策信息的全面把握和平衡。根据信息传播理论，信息在传递过程中容易失真，且随着传播时长与环节的增加这种失真情况会更加严重，这是社区权利冲突难调和的主要原因。针对上文提到的社区居民关于健身场地改为停车场的矛盾，该社区居委会在认真听取各方意见，并与业主委员会和物业公司进行多次协商后，最终确定采取 “先易后难”的方案，即先将社区体育场地设施拆除，再修建社区健身步道，最后再修建停车场。之后，行政机关通过公开决策方案和回应多方信息诉求，讲明项目实施的缘由，最大限度避免了进行决策时的信息损耗以及居民在信息了解不完全时的诉求表达。虽然，在这一过程中协商合意需要付出较多时间成本，然而社区居委会人员表示，在长期的纠纷解决过程中，已经形成了一套易被广大居民认可的协商机制，一旦项目实施决策遇到权利难以调和的问题，就会迅速开启该机制。

就权利冲突调和的正当性而言，社区体育场地设施改建成停车场或挪作他用，政府有权进行行政处理，但因此行为涉及各方利益，政府的处理行为要接受合法性审查和合理性考量。对于体育场地设施改造或被侵占现象，关涉居民的切身利益，正如阿伦特所强调的，公众 “持续的同意”是解决权利冲突的重要过程。在社区体育治理中，决策的正当性应该来自于社区居民的共识、合意和自觉自愿服从，因为这种参与、表达、协商过程可以较大程度上实现决策的形式正当和实质正当。

5 体育场地设施治理中软法实施的保障条件

虽然软法在基层体育治理中存在一定优势，但仍需一定的保障条件才能良性运行，进而达到善治目标。

5.1 行政机关转变管理思路

长期以来体育场地设施的建设、运营和维护大多倚重硬法，不仅增加了国家社会治理的职能负担，而且社区往往被视为政府的延伸。同时，在社区体育场地设施建设供给中政府往往承担着法人代表角色，再通过治理责任的层层传导，社区居委会往往成为联系和服务居民的最后一站。然而，社区居委会 “责大权小”，加之体育发展观念滞后，严重阻滞了公共体育服务的发展。以上问题的存在，挤压了基层体育软法的生成与发展空间，突出表现在基层体育治理的软法创制上:一是长期以来社区居委会多以行政管理方式解决社区体育事务，致使居民、体育社会组织参与体育软法创制缺乏制度性保障; 二是居民对社区事务自我管理的主体意识较为薄弱，对自身利益的关注和表达不够，也缺乏对于社区发展的责任意识。

软法的制定有别于国家法的法定程序，具有明显的自主性特征，基层体育治理中软法能较为便捷和有效地回应基层民众和体育社会组织的诉求。因此，为保障基层体育治理中软法的有效施行，行政机关必须转变管理思路，还权于社区。一是明确政府部门的权利与义务，划清管理的职责界限。根据治理理论，政府应扮演引领、服务和监管的角色。对于社区体育场地设施改造等问题应当将 “代管”的部分权力交还给社区，让社区拥有更多的自主权，决定体育场地设施何时改造、如何改造、由谁改造，政府更多以合作与回应的方式参与其中。二是通过积极的政策引导，确立软法的自治和广泛参与原则。政府部门应当出台激励社区形成自治性规范的政策措施，避免由街道办事处直接下发大量的软法规范，鼓励居民针对社区体育场地设施治理中出现的具体问题而创制出 “内生性”治理规制，如中共中央、国务院颁布的 《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中就明确指出，要健全基层群众性自治组织相关制度，依法组织居民开展自治，及时帮助解决基层群众自治中存在的难题。

5.2 完善体育软法内容规制和创制程序

软法是不以国家强制力保障实施，但具有一定约束力的行为规范。调研发现，基层软法中涉及体育规制的内容较为缺乏，如有的社区 《居民公约》提及鼓励居民参与体育活动，《社区居民自治章程》提及要爱护公共设施等，仅有少部分社区制定了 《社区文体类服务条例》。而在社区管理的其他制度中，并未有相关表述。如前所述，硬法机制与居民自治存在一定矛盾，由于居民体育活动矛盾纠纷及权利救济上报制度的缺乏，仅依靠街道办事处下发相关文件，难以对体育纠纷进行有效处理，诸如社区体育场地设施被侵占等问题也只能靠物业、保安等人员出面协调解决。

因此，需要完善基层体育软法规制的内容规制、创制程序和实施机制。一是在社区 《居民公约》《自治章程》等常见的软法中更多纳入体育规制内容，尤其是社区体育场地设施建设、运营、维护等涉及居民公共利益的事项应当明确规范要求和创制程序。就明确规范要求而言，社区应当针对基层体育治理中常见的问题制定专门的软法规范，如 《社区文体类服务条例》等。就创制程序而言，在社区体育场地设施的软法创制过程中，首先应广泛听取社区居民、基层体育组织、专家等各方意见建议; 其次，需集中关注所采取的措施是否符合自治性规范; 再次，要注重激发基层体育组织和居民的自我管理意识。此外，梁剑兵认为软法的约束效力应当来源于利益诱导机制和柔性惩罚规制相结合^[17]，就前者而言，要让社区居民觉得遵守软法规制就可以获得益处，如规定广场舞的时间区段和声音分贝，虽然没有违反的惩戒措施，但是此类软法规制是依托于利益纽带来推动社区体育活动行为规范的形成。就柔性惩罚而言，可以通过道德谴责、尊重剥夺等方式让违反者承担后果。

二是应当构建基层体育治理软法实施机制。首先，要推进居委会、居民、物业公司、业委会和社区体育组织多元协同治理^[18]，建立体育纠纷的 “接收点”。其次，居委会和业委会组成领导小组，对基层体育纠纷进行分类、定性、评估影响。如可以依据 《居民公约》对体育场地设施被侵占纠纷进行化解，如若涉及社区体育场地设施改造，由于暂无明确的软法规制，则可以单独处置。要在明确问题性质的基础上确定是否需要制定相应软法以及如何制定，补齐基层体育治理软法短板，并为后续处理类似问题积累经验。最后，应公示处理结果，如有异议则需要再次启动软法机制，进一步协商治理。

5.3 健全软法实施机制

罗豪才认为，对法的遵从除了规则所组建的国家机关的暴力强制，还可以通过说服、道德谴责、舆论压力、剥夺资格出局等形式来促使成员自愿遵守规则^[19]。因此需要健全实施机制，才能保障软法有效实施。我国体育场地设施治理的软法实施过程还存在以下问题:一是缺乏监督机制。由于软法不依赖国家强制力保障实施，也一定程度上导致其实施缺乏监督和保障，尤其缺乏对监督主体、监督程序和监督方式等内容的规定，导致实施效果不理想。二是尚未形成追责机制。相较于硬法，软法实施主要依靠规则本身所带来的利益共同取向以及社会舆论压力等，由于缺乏正式的责任制度，一旦在实施过程中侵犯到居民或其他主体的权益，就容易出现权力滥用和逃避责任。如社区原计划将体育场地设施改造成停车场后，再找一块新地建设篮球场，然而却出现了停车场建完、篮球场无果的情况。这就是软法在实施过程中由于缺乏监督和追责机制造成的对社区居民体育活动权利的侵犯。三是软法实施不具备有效的权利救济机制。由于行政救济、仲裁和调解等均无法为纠纷问题提供救济途径，如若通过非法律方式，如信访、请愿等则会因为普遍适用而减损软法权威。

因此，需健全基层体育治理中软法的实施机制，以规避其实施存在的效力不足问题。一是健全基层体育治理中软法的内外实施监督机制。内部监督是要充分考虑事前、事中和事后的监督过程，其监督主体应由居委会、社会体育组织、业主代表共同组成，坚持公开原则，其纠纷处理程序和监督手段，应充分尊重相关治理主体的知情权。外部监督的建立，可以依据 《城市居民委员会组织法》第15条 “社区的居民公约由居民会议讨论制定，报市辖区的人民政府或在其派出机关备案，由居民委员会监督执行”之规定在软法制定之后，需要相应监督机制保障其实施，才能取得治理实效。二是健全体育场地设施治理中软法实施的追责机制。在创制体育软法中明确相关治理主体的权利、义务、责任，并设立相应的追责机制。居民委员会不是民事主体也并非行政机关，故此不能承担行政责任，但可按照民事责任补偿办法，承担经济赔偿，保障居民权益。三是健全基层体育治理中软法实施的救济机制。我国司法机关在办案中日益注重协商调解的作用，这种方式更适合软法。针对社区体育场地设施被侵占的问题，体育软法可以作为国家法的补充，且在裁决中引用软法的救济补偿机制更有利于增强裁判的说服力和可接受性，赢得当事人的信服，保障软法顺利施行。

6 结束语

健全城乡基层治理体系是推进我国现代法治建设的重要理论与实践议题，而推进基层体育治理现代化就是要实现基层体育组织和民众的自治、德治和法治的有机结合。伴随全民健身战略的深入推进，面对人民群众对体育活动的多元化需求，以及基层体育治理中复杂的体育权利纠纷，需要健全基层体育自治制度，构建更加灵活、高效的现代化法治体系。本文以社区体育场地设施被侵占现象为例，分析了硬法介入的缺陷和软法治理的优势，阐明了社区体育场地设施软法治理的规范体系，提出了软法施行的保障条件，为基层体育活动的有序开展和体育纠纷的有效解决提供基础性规范和合理的规制路径。

参考文献